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O financiamento da educação superior
Pretendo a seguir apresentar e examinar alguns elementos para a compreensão do financiamento da educação no governo Lula. Antes de mais nada, é importante uma breve discussão sobre o caráter do Estado brasileiro e de suas políticas sociais mais recentes. O Estado brasileiro, como todo Estado capitalista, tem sua estrutura e ação orientadas para atender principalmente aos interesses gerais das classes dominantes e também específicos de suas várias frações, embora não seja um bloco monolítico e reflita, em maior ou menor grau, não só diferenças e divergências no seio das classes dominantes e das burocracias estatais, como também, ainda que minoritariamente, os interesses e ações das várias frações das classes trabalhadoras e/ou das entidades e partidos que alegam representá-las. Vale ressaltar que o Estado não apenas reflete direta e imediatamente essas contradições, como também atua sobre a sociedade por deter certa autonomia em relação às classes sociais, autonomia essa necessária para a legitimidade perante as classes dominadas e variável em função da organização e capacidade das várias classes e suas frações para fazerem valer seus interesses junto aos aparelhos estatais. Além destes traços gerais, o Estado brasileiro possui particularidades, definidas por sua história e inserção variável na divisão internacional do capital/trabalho e do poder, representadas, por exemplo, pelo forte patrimonialismo dos ocupantes de cargos públicos, autoritarismo exacerbado, impermeabilidade às demandas das classes populares e médias, e sua subordinação aos centros hegemônicos do capitalismo (EUA, Japão, Europa Ocidental). Se estruturalmente e historicamente o Estado brasileiro não tem demonstrado compromisso com os interesses mais amplos da maioria da população, sobretudo os trabalhadores e oprimidos de todo tipo, a conjuntura dos anos 90 aumentou este descaso. A crise de reprodução do capitalismo em escala mundial, com reflexos nas políticas denominadas de neoliberais, e o desmoronamento dos regimes ditos socialistas do Leste europeu intensificaram, com a orientação e direção de organismos como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional, a ofensiva mundial do capital para recuperar terreno perdido para os setores organizados de trabalhadores nas décadas anteriores (diminuindo ou anulando direitos sociais e/ou trabalhistas) e/ou conquistar novos espaços para sua reprodução (privatizando juridicamente setores ocupados pelo Estado). No Brasil, em que os movimentos populares viveram um ascenso nos anos 80, esta ofensiva começa com a eleição do presidente Collor, em 1990, e se amplia e consolida com o presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), cujas políticas propuseram a redução do papel do Estado na economia e em outros setores, como educação, com base no diagnóstico de ineficiência e má gestão do Estado, cujo déficit seria sanado pela melhor gestão e/ou redução dos gastos estatais e/ou seu redirecionamento para setores supostamente mais carentes e/ou de retorno econômico mais seguro. Como não poderia deixar de ser, tal diagnóstico não se dispõe a identificar a origem de tal déficit no controle do Estado pelo capital privado, que dele se serviu e se serve para financiar suas ações produtivas e especulativas. No plano conjuntural, creio ser fundamental também fazer uma breve caracterização das forças visíveis e outras nem tanto que possibilitaram ou aceitaram a eleição de Lula, ou mantêm apoio a ele, mais do que a de um partido (Partido dos Trabalhadores) e seus aliados formais ou fisiológicos. De maneira muito sintética, podemos dizer que Lula foi eleito por uma coligação de forças políticas organizadas que "representam" (com todas as distorções que a representação política tem nas sociedades burguesas e sobretudo nas burguesas patrimonialistas, como a brasileira) setores da classe trabalhadora organizada (ou, melhor dizendo, da sua burocracia sindical), aliados a uma fração do capital nacional ("representada" pelo vice-presidente, José Alencar). As forças não tão visíveis são as que, embora possam ter tido maior predileção num momento por José Serra, perceberam e percebem a importância de não apostar todas as fichas num só cavalo - perdão, candidato - e sabem que, mesmo candidatos com origem e trajetória popular, têm flexibilidade e "sensatez" suficientes para ouvir o "mercado", isso quando o candidato e seu partido, ou pelo menos as suas correntes dominantes, já não adequaram seus princípios e programas aos horizontes fixados pela ordem burguesa através dos meios de propaganda (jornais, emissoras de rádio e televisão) e das forças invisíveis do "mercado". Alguns breves indicadores da maior importância do "mercado" no governo Lula: a pauta política (reforma da previdência e tributária) foi construída pelas frações hegemônicas das classes dominantes "nacionais" e internacionais, o Conselho de Desenvolvimento Social e Econômico, criado por Lula, contém representantes empresariais em proporção três vezes maior do que de entidades de trabalhadores (além de ser marcadamente regionalista - paulista), e a taxa de juros (que remunera o capital financeiro e não induz o capital "produtivo" a gerar emprego) mantém-se em nível muito alto. Esta breve caracterização é mais importante para se definir como será o financiamento da educação e de muitos programas sociais no governo Lula, do que os documentos programáticos, iniciativas legislativas (como o Fundeb - Fundo da Educação Básica) ou quaisquer outras. Pois muitos governos, mesmo os de discurso progressista, contrários ao neoliberalismo, têm demonstrado na prática fazer o contrário do que prometeram na campanha. Como diz Perry Anderson (1995, p. 20), a propósito das eleições de Carlos Menem, na Argentina, em 1989, Carlos Andrés Perez, na Venezuela, em 1989, e Fujimori, no Peru, em 1990: "Nenhum desses governantes confessou ao povo, antes de ser eleito, o que efetivamente fez depois de eleito. Menem, Carlos Andrés e Fujimori, aliás, prometeram exatamente o oposto das políticas radicalmente antipopulistas que implementaram nos anos 90." No seu panorama sobre a evolução do neoliberalismo na primeira metade da década de 1990, na Europa, Anderson mostra que mesmo governos com discursos progressistas, como os de Miterrand, na França, González, na Espanha, Soares, em Portugal, Craxi, na Itália, e Papandreou, na Grécia foram "forçados pelos mercados financeiros internacionais a mudar seu curso dramaticamente e reorientar-se para fazer uma política muito próxima à ortodoxia neoliberal" (ANDERSON, 1995, p. 13). A dúvida é saber se realmente foram forçados ou se fizeram uma opção clara e consciente pelo grande capital, mais concentrado, organizado e poderoso do que os trabalhadores, sobretudo numa época de crescente desemprego e reestruturação produtiva. O artigo "Para onde vai o Brasil", de James Petras e Henry Veltmeyer (2003), mostra a opção do governo Lula pela continuidade e até aprofundamento do modelo neoliberal. A seguir apresentamos alguns elementos para a compreensão do que tem sido e muito provavelmente será o financiamento da educação no governo Lula. Inicialmente, examinamos o programa de governo e, depois, algumas de suas "realizações" e propostas nestes primeiros 21 meses de governo. Uma primeira constatação é que os documentos e ações concretas do governo não parecem guardar muita coerência entre si. Por exemplo, o Programa Universidade para Todos (lançado pelo novo ministro da Educação, Tarso Genro, em fevereiro de 2004) não estava previsto nem no Programa de Governo, nem no Relatório do Grupo de Trabalho Interministerial constituído em outubro de 2003 para discutir uma proposta de reforma universitária. Também a proposta de fim da gratuidade do ensino superior federal não constava nem do programa de governo, mas já era apresentada como possibilidade pelo relatório do GT Interministerial. Talvez se possa dizer que a única linha coerente entre todas as medidas anunciadas ou implementadas nos últimos 21 meses seja a de que não haverá aumento real de verbas para as universidades federais, que, para se manter e dobrar o número de matrículas para 1,2 milhão até 2007, deverão "racionalizar" as verbas fornecidas pelo MEC e captar recursos adicionais no mercado através das fundações de apoio. 2- As promessas antes da posse
Intitulado "Uma escola
do tamanho do Brasil", o documento é dividido em tópicos como a
democratização do acesso e garantia de permanência, a qualidade social da
educação, a valorização profissional, o regime de colaboração entre os
governos e gestão democrática, e os vários níveis e modalidades de ensino e
o financiamento do ensino. A exemplo de tantos outros programas de governo,
este é bastante genérico com relação ao financiamento da educação superior
ou da educação em geral, impossibilitando, assim, qualquer cobrança
posterior. Fala da necessidade de aumentar os recursos, porém não define o
montante, o percentual ou prazos, resultando, assim, não em propostas
concretas, mas apenas em vagas declarações de intenção. O programa é
excessivamente lacônico ao tratar do financiamento (ocupando menos de 5% do
documento!), prometendo apenas reexaminar os vetos apostos por FHC ao PNE
(Plano Nacional de Educação - Lei 10.172, de 2001) para que "através do
esforço conjunto da União, Estados, Distrito Federal e municípios, o
percentual de gastos públicos em educação em relação ao PIB sejam elevados
para o mínimo de 7% no período de dez anos." (PARTIDO DOS TRABALHADORES,
2002). Até setembro de 2004, 21 meses depois de empossado, o governo não
havia derrubado tais vetos, o que permite levantar a hipótese de que isso
não é feito porque representaria aumento de gastos do governo federal,
prejudicando a obtenção do sacrossanto superávit primário.
Numa análise dos
programas para a Educação Superior dos candidatos à presidência da
República, em agosto de 2002, o Grupo de Trabalho (GT) de Política
Educacional do Andes (Associação Nacional dos Docentes do Ensino Superior)
já fazia ressalvas a esta proposta por defender o "re-exame dos vetos de FHC
ao PNE, mas não assumir nenhum compromisso com seu não-acatamento",
legitimando o PNE do governo FHC "ao se limitar apenas a rever os vetos
(...) [e diferindo] da proposta do Andes-SN e do PNE da sociedade brasileira
ao não se contrapor à Lei de Responsabilidade Fiscal e ao Fundo de
Estabilização Fiscal, que retira verba da educação." (SINDICATO NACIONAL DOS
DOCENTES DAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR, GTPE, 2002). Assim, o programa
não pretendia tomar como referência a meta de 10% do PIB (Produto Interno
Bruto) fixada pelo PNE elaborado, em novembro de 1997, pelas entidades de
trabalhadores da educação que participaram do II CONED (Congresso Nacional
de Educação), também chamado de PNE da Sociedade Brasileira, e protocolado
como projeto de lei em fevereiro de 1998.
Este percentual mínimo
de 7%, no entanto, parece estar em contradição com a Carta-compromisso do
PT, que, segundo a edição especial do Jornal Mural da CNTE
(Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação, 2003), prometia usar
como parâmetro o PNE elaborado pela sociedade (10%). Não tivemos acesso a
esta Carta-compromisso, mas é possível que essa contradição se deva ao fato
de o programa de governo ter sido elaborado, se não totalmente, pelo menos
em grande parte, pela ONG de Lula, o Instituto de Cidadania, uma instância
inexistente na estrutura partidária. De qualquer maneira, qualquer que seja
o percentual, 7% ou 10%, como o prazo para sua aplicação é de 10 anos a
partir da aprovação da Lei do PNE (janeiro de 2001) e como a lei não prevê
aumento dos percentuais ao longo dos 10 anos, isso significa que o conjunto
dos governos (sim, pois o percentual vale para as três esferas de governo, e
não apenas para o governo federal) só seriam obrigados a aplicar este
percentual em 2011. Como o governo Lula termina em 2006 (no caso de não ser
reeleito), ele não se verá obrigado a cumprir este percentual (7% ou 10%)
até 2006. Além disso, conforme já salientamos em artigo sobre o Plano Nacional de Educação (DAVIES, 2001), como o percentual vale para o conjunto dos governos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais, e não há nenhuma definição sobre o percentual que cabe a cada governo, não se poderá cobrar responsabilidade de nenhum governo, uma vez que ela é de todos, conjuntamente. Se é de todos, não é de nenhum. Outro problema é que a receita dos governos não é constituída de PIB, mas sim de impostos, taxas etc, sendo o PIB (pelo menos o registrado na contabilidade oficial) um bom indicador para aferir uma série de gastos mas não para cobrar responsabilidade de governos.
3- "Herança maldita"? As "realizações" após a posse
O governo Lula vem seguindo até o momento o mesmo caminho de outros governos de discurso progressista, que, uma vez eleitos, esquecem total ou parcialmente as promessas de campanha e adotam orientação dos organismos internacionais (Banco Mundial e FMI) e do "mercado", eufemismo para capitalistas. Embora tenha herdado muitos problemas deixados por FHC, atribuir tudo à "herança maldita" de FHC é não querer ver a sua responsabilidade nas políticas atuais, inclusive nas educacionais. Uma medida que não tem a ver com esta "herança" é o arrocho salarial praticado sobre os servidores federais em 2003 e 2004, cujo efeito concreto no curto e médio prazo será a perda da qualidade do serviço público e, portanto, da educação pública, minando, assim, um dos objetivos do programa de governo, que, no item "Valorização Profissional", prometia a "irredutibilidade dos salários, assegurada a reposição anual de perdas, a integralidade dos proventos de aposentadoria e de pensões.", objetivo este enfraquecido ainda mais com a reforma da previdência aprovada com métodos fisiológicos em 2003. Outra medida, que não pode ser atribuída à "herança maldita", foi a proposta de emenda constitucional 42 (reforma tributária) encaminhada em abril de 2003 ao Congresso Nacional, prevendo a prorrogação da DRU (a desvinculação da receita da União) de 2004 até 2007, o que significaria a desvinculação de 20% não só dos impostos federais da educação, como também do salário-educação (contribuição social calculada à base de 2,5% da folha de pagamento das empresas). A EC finalmente aprovada em 19/12/03 poupou o salário-educação do corte de 20%, porém não os 20% de impostos federais, o que significa que de 2004 a 2007 o governo federal só será obrigado a aplicar 14,4% (= 18% - 3,6%) dos impostos em manutenção e desenvolvimento do ensino. Criada pela Emenda Constitucional 27, em 2000, a DRU representou a prorrogação de disposições das Emendas Constitucionais 10, de 1996, e 17, de 1997, que instituíram o Fundo de Estabilização Fiscal, sucessor do Fundo Social de Emergência, instituído pela Emenda Constitucional de Revisão 1, em 1994. Para se ter uma idéia do prejuízo provocado por essa esperteza contábil, em 2003 R$ 23,2 bilhões de impostos foram desvinculados da base de cálculo dos 18% (www.stn.fazenda.gov.br), o que significa cerca de R$ 4,2 bilhões (18% de R$ 23,2 bilhões) a menos para a educação em âmbito federal. O que é mais grave no FEF/DRU é que foi criado com o discurso de que se destinaria a custear ações de saúde e educação, porém tem sido usado muito mais para financiar outros setores. Segundo o Relatório e Parecer Prévio do Tribunal de Contas da União (TCU) sobre as contas do governo federal em 1999, os recursos do FEF "por funções em 1999 foram aplicados em Defesa Nacional e Segurança Pública (R$ 7,7 bilhões), Assistência e Previdência (R$ 3,8 bilhões), Judiciária (R$ 3,1 bilhões), Saúde e Saneamento (R$ 2,8 bilhões), Administração e Planejamento (R$ 2,6 bilhões), Educação e Cultura (R$ 2,3 bilhões), Agricultura (R$ 1,2 bilhão) e demais (R$ 1,5 bilhão)" (BRASIL, TCU, p. 27). Embora este relatório se refira a contas do governo de FHC, é muito provável que as linhas gerais do seu teor também valham para as contas do governo Lula. Outra medida prejudicial à educação, que também não pode ser atribuída à "herança maldita" e está em contradição com o programa de governo e com as avaliações e propostas de parlamentares do PT e entidades como a Undime (União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação) e o Consed (Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Educação), foi calcular o valor mínimo anual da matrícula do Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério), não como manda a Lei 9.424, nem com base em critério de qualidade pedagógica, mas sim com base no interesse do Ministério da Fazenda de gastar o mínimo possível na complementação federal para o Fundef, para sobrar recursos para .... o superávit primário. A ilegalidade do governo federal foi reconhecida até por um grupo de trabalho constituída pelo MEC em 2003 (BRASIL, MEC, 2003) para o estudo do valor mínimo da matrícula, mas suas recomendações não sensibilizaram a equipe econômica do Ministério da Fazenda. A conseqüência concreta dessa ilegalidade é que o governo federal deixou de complementar com mais de R$ 3 bilhões para o Fundef em 2003 e deixará de fazê-lo com outro tanto em 2004, totalizando no mínimo R$ 6 bilhões de complementação federal devida porém não realizada só nos dois primeiros anos do governo Lula. É este descumprimento do cálculo da complementação federal que justifica um forte ceticismo em relação à implantação do Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica Pública e de Valorização dos Profissionais da Educação), a panacéia apresentada pelo PT como solução para os males do Fundef. Ora, o Fundeb, que tramita como a Proposta de Emenda Constitucional 112 desde setembro de 1999, irá exigir do governo federal um volume muito maior de recursos do que ele atualmente gasta, para garantir um custo-aluno-qualidade em todos os níveis e modalidades da educação básica. A nova proposta do Fundeb, formalizada pelo MEC e encaminhada à Casa Civil em setembro de 2004, é bastante diferente da PEC 112 e não define a complementação federal, que promete ser tão irrisória quanto tem sido no Fundef. A diminuição da responsabilidade federal com a educação, em particular com a educação superior, e o incentivo à participação do setor privado ficaram claras em outras medidas também. O orçamento federal para a educação em 2004, por exemplo, representou uma redução de 13,4% em termos reais, segundo crítica de deputados do PT ligados à educação (Folha de S. Paulo, 12/11/03), sendo, assim, uma continuidade da política de FHC desde 1995. Outra medida foi a defesa do fim da gratuidade do ensino superior público, com a proposta de cobrança dos ex-alunos de instituições públicas após a conclusão do curso, feita pelo então Ministro Cristóvam Buarque no primeiro semestre de 2003. Essa proposta, que nada tem de nova na história da educação brasileira, ganhou um reforço com o documento do Ministério da Fazenda que, divulgado em novembro de 2003, criticava a "injustiça social" na composição estudantil das universidades federais, por estas serem freqüentadas por estudantes da elite e, portanto, em condições de pagar faculdade. Toda esta farsa da "injustiça social" (curiosamente, o Ministério da Fazenda não enxerga injustiça social nos juros altos pagos aos banqueiros brasileiros e estrangeiros) foi para o palco legislativo logo a seguir, em dezembro, com a PEC (Proposta de Emenda Constitucional) 217, da deputada federal Selma Schöns, do PT do Paraná, que prevê, entre outras coisas, a cobrança de ex-estudantes de universidades públicas com remuneração acima de um piso. Um outro documento oficial que lança luz sobre as intenções do governo para o financiamento do ensino superior é o Relatório do Grupo de Trabalho Interministerial constituído em outubro de 2003 para elaborar propostas para o enfrentamento da crise emergencial das universidades federais e roteiro para a reforma universitária. Este relatório, embora estabeleça metas de ampliação no número de matrículas nas IFES, não propõe aumento de recursos para atingi-las, mas sim a concessão de "autonomia para garantir às universidades federais o uso mais racional de recursos, maior eficiência no seu gerenciamento e liberdade para captar e aplicar recursos extra-orçamentários", o aumento do número de alunos por turma, a maior dedicação do professor à sala de aula, o uso de ensino à distância, a concessão de verbas vinculadas à formação de profissionais em áreas estratégicas (no âmbito do Pacto da Educação Superior para o Desenvolvimento Inclusivo, do qual poderiam inclusive participar as instituições "comunitárias" ou particulares), e a regulamentação das relações entre as IFES e as fundações de apoio. Nas considerações preliminares do relatório, fica claro o significado da autonomia financeira mencionada acima e o papel das fundações de apoio: "Com esses dois instrumentos – autonomia e Fundação de Apoio – as universidades federais certamente disporiam de condições não só para aumentar a captação de recursos, mas também para gerenciar com mais eficiência e previsibilidade os recursos que conseguir captar." Ou seja, na falta de verbas do MEC, as IFES teriam autonomia para se 'virar' no mercado, através das fundações de apoio. O relatório apresenta várias outras alternativas de financiamento que, no entanto, não foram aprovadas por todos os membros do GT, como (a) retirada dos R$ 2,8 bilhões de gastos com os inativos da folha do MEC, (b) contribuição voluntária de ex-alunos para as universidades federais, (c) contribuição não voluntária através de alíquota adicional no imposto de renda de ex-alunos, (d) destinação de uma parte da CPMF para as IES públicas, (e) incentivo fiscal para o ensino superior, (f) fundos empresariais para o ensino superior, (g) troca da dívida pública por investimento em educação. Uma outra idéia, mais do que uma proposta concreta, que o MEC recentemente tem veiculado para o financiamento das IFES é a criação de um Fundo de Manutenção do Ensino Superior, constituído por uma parcela dos 18% dos impostos que o governo federal é obrigado a aplicar em manutenção e desenvolvimento do ensino. Cabe lembrar que esta não é uma idéia nova, pois já foi lançada no governo de FHC. O problema básico dessa idéia é que ela não garante o financiamento estável e continuado das IFES, sobretudo se elas expandirem as suas matrículas e ampliarem as suas atividades em pesquisa e extensão, como consta do discurso do governo. A curto prazo, este fundo pode até beneficiar uma ou outra IFES, mas, a médio e longo prazo, ela não será suficiente para atender às necessidades crescentes das IFES. A fragilidade deste fundo ou de qualquer outro que dependa de impostos é que desde a Constituição Federal de 1988 o governo federal tem preferido criar ou ampliar as chamadas 'contribuições' (a CPMF é a mais recente), para não dividir tais receitas com Estados e municípios e desvinculá-las de despesas obrigatórias constitucionalmente, como a educação e, mais recentemente, a saúde. É sabido que a proporção de tais contribuições na receita orçamentária da União cresceu exponencialmente desde 1988, em detrimento da proporção dos impostos. Portanto, este fundo não é garantia estável e crescente do financiamento do ensino superior federal. 4- Aumentando a privatização dos recursos públicos A história da educação brasileira tem sido não só de descompromisso dos governos com a educação pública, mas também de incentivo direto e indireto às escolas privadas, que, além de gozarem de isenção fiscal total pelo menos desde a Constituição Federal de 1946, também receberam e recebem uma série de recursos públicos. O governo Lula não foge à regra. Por exemplo, o FIES (Financiamento ao Estudante do Ensino Superior Privado) foi não só mantido como ampliado no governo Lula. De 1999 a 2003, por exemplo, o FIES havia consumido cerca de R$ 2 bilhões, sendo de R$ 870 milhões a previsão orçamentária para 2004. É verdade que mais de 80% dos empréstimos não são na forma de dinheiro vivo, mas de certificados para as instituições privadas saldarem suas dívidas junto ao INSS. De qualquer maneira, na prática representam subsídios às instituições privadas, que, sem o FIES, perderiam uma parcela de sua clientela e, portanto, sofreriam com uma maior ociosidade. Outra medida adotada pelo governo Lula, que também não pode ser atribuída à "herança maldita", é a possibilidade de negociação entre a Caixa Econômica Federal e os inadimplentes do antigo Creduc (Crédito Educativo), antecessor do FIES e que existiu até abril de 1999, permitida pela Medida Provisória 141, de 1/12/03. Tal negociação resultaria num desconto de cerca de R$ 2 bilhões em 2003 da dívida dos inadimplentes. Em outras palavras, mais uma vez o prejuízo será socializado, pois o dinheiro público que financiou as mensalidades em faculdades particulares não voltará aos cofres públicos. Além disso, as IES privadas continuam sendo beneficiadas com uma série de isenções fiscais (para todas reconhecidas legalmente como sem fins lucrativos) e previdenciárias (só para as com o título legal de filantrópicas), de incentivos dados pelo governo federal e governos estaduais e pelo controle privado de órgãos como os Conselhos de Educação, responsáveis pela autorização, reconhecimento e credenciamento de cursos e instituições e que, juntamente com outros fatores, explicam a astronômica expansão do ensino superior privado nos anos 90. Tais isenções fiscais e previdenciárias totalizariam quase R$ 1 bilhão, segundo notícias veiculadas pela imprensa em 2004. Como se não bastassem todos esses privilégios, o governo federal resolveu oferecer mais um, com um verniz democratizante, com o nome de Universidade para Todos (Prouni), divulgado na mídia em fevereiro e encaminhado como projeto de lei (PL) No. 3.582, em 28/4/04. Diante das dificuldades de aprovação do PL no Congresso nos moldes desejados pelo governo federal e para atender as "reivindicações das mantenedoras das instituições de ensino superior", conforme consta da exposição de motivos, o presidente baixou a Medida Provisória 213, em 10 de setembro de 2004, que tem força de lei até ser apreciada pelo Congresso. Embora não seja idêntica ao PL, a MP mantém a mesma lógica dele, que é a de renúncia fiscal pelo governo federal em troca de vagas ociosas em cursos de graduação e seqüenciais de instituições privadas, destinadas a não-portadores de diploma de curso superior e com renda familiar per capita inferior a 1 1/2 salário mínimo (que teriam bolsas integrais, ou isenção total nas mensalidades) ou a 3 salários mínimos (a serem contemplados com bolsas de 50%, ou isenção de metade da mensalidade). Além disso, os beneficiários teriam que ter cursado o ensino médio completo em escola pública ou em instituições privadas na condição de bolsista integral ou ser portador de necessidades especiais, nos termos da lei. A exigência de renda máxima não se aplicaria ao professor da rede pública de ensino no caso de cursos de licenciatura e pedagogia destinados à formação do magistério da educação básica. Aparentemente (a MP não é clara) outra isenção seria para os que se declararem negros e indígenas, que teriam direito a ocupar um percentual das vagas correspondente ao percentual de cidadãos autodeclarados pretos, pardos e indígenas em cada Estado. Ou seja, se uma instituição oferecer 1000 vagas e o percentual de cidadãos nesta categoria no Estado (segundo o censo mais recente do IBGE) for de 30%, 300 vagas teriam de ser reservadas para tais cidadãos, qualquer que seja a sua renda. Para simplificação, designamos todos estes beneficiários de cotistas. É interessante observar a influência dos privatistas na mudança de alguns critérios da MP em relação ao PL, o qual fixava o limite de renda familiar per capita em 1 salário mínimo, ampliado para três na MP, que também favorece os privatistas ao permitir o benefício a estudante que tenha feito o ensino médio com bolsa integral em instituição privada. São previstas duas situações para as IES privadas. Uma se aplicaria às IES com fins lucrativos (responsáveis por 15% das matrículas no ensino superior, segundo o noticiário dos jornais) ou sem fins lucrativos (com 35% das matrículas), as quais, para gozar da isenção fiscal do IRPJ (Imposto de Renda da Pessoa Jurídica), da CSLL (Contribuição Social sobre Lucro Líquido), da Cofins (Contribuição Social para Financiamento da Seguridade Social) e do PIS (Contribuição do Programa de Integração Social), terão que destinar 10% de todas as matrículas aos cotistas. Isso significa que, para cada 9 alunos pagantes, elas terão de reservar 1 para os cotistas. A novidade introduzida pela MP em relação ao PL e que provavelmente resulta da pressão dos privatistas é que as IES poderão também converter até metade das bolsas integrais em bolsas parciais à razão de duas bolsas parciais para cada bolsa integral. A possibilidade de bolsas parciais, ou, em outras palavras, mensalidades parciais, pode ser interpretada como mais uma vitória das IES privadas, que, além de serem privilegiadas com isenção fiscal, passam a ter estudantes que pagam meia mensalidade, atenuando, assim, a grande ociosidade das privadas. As IES sem fins lucrativos não-beneficentes (ou seja, não-filantrópicas) podem, alternativamente, fornecer apenas uma bolsa integral para cada 19 estudantes pagantes, desde que ofereçam, adicionalmente, bolsas parciais (de 50%) na proporção necessária para que a soma dos benefícios concedidos na forma da Medida Provisória atinja o equivalente a 10% da sua receita anual efetivamente recebida nos termos da Lei 9.870, de 1999. A condição para o curso participar do Prouni é ser considerado suficiente em três avaliações consecutivas pelo SINAES (Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior, substituto do Provão). Caso contrário, será desvinculado do Prouni, mas a instituição não sairá perdendo, pois as bolsas do curso desvinculado serão redistribuídas para os demais cursos dela. Além disso, tendo em vista o objetivo do governo federal de incentivar o setor privado para aumentar as matrículas no ensino superior, a pretexto de "democratizar" o acesso de "carentes" ao ensino superior, e o histórico de não-punição de instituições com baixa qualidade pelo MEC (algum curso foi fechado pelo MEC com base em avaliação negativa no Provão?), é pouquíssimo provável que tais avaliações negativas resultem em punições pelo MEC. De qualquer maneira, até lá o governo, o ministro, a lei ou a medida provisória terão mudado e provavelmente a instituição não será prejudicada. Uma outra situação se aplica às IES filantrópicas (com 50% das matrículas no ensino superior), que, embora se declarem e sejam reconhecidas legalmente como não-lucrativas, não devem ser confundidas com as reconhecidas apenas como sem fins lucrativos. Ambas têm em comum o fato de se declararem e serem reconhecidas legalmente como não-lucrativas, o que permite a isenção de todos os impostos, porém as filantrópicas devem cumprir exigências adicionais fixadas pelo Conselho Nacional de Assistência Social, o órgão responsável pela concessão do título de filantropia, para gozar do privilégio de isenção da cota previdenciária patronal (equivalente a cerca de 20% da folha de pagamento), que todas as não-filantrópicas são obrigadas a recolher ao INSS. Para continuarem a gozar da isenção, as filantrópicas terão de atender a vários requisitos. Um é oferecer, para cada 9 estudantes pagantes, pelo menos uma bolsa integral a estudante cuja renda familiar per capita não exceda o valor da mensalidade do curso, limitada a três salários mínimos (R$ 780 em valores de setembro de 2004), podendo também oferecer bolsas de 50%. Este requisito pode ser interpretado como uma concessão às filantrópicas, pois no PL a exigência era de 1 cotista com bolsa integral para cada 4 pagantes. Outro requisito seria destinar 20% da receita bruta em gratuidade, que incluiria não só as referidas bolsas (integrais ou parciais), inclusive para funcionários e professores (na proporção máxima de 2% dos 20%), mas também uma "assistência social em programas extracurriculares", outra concessão feita às filantrópicas, que vão poder continuar abusando dessa categoria genérica, onde cabe muita coisa que nada tem a ver com educação. Algumas filantrópicas, segundo noticiário dos jornais, já manifestaram contrariedade com a exigência de bolsistas integrais alegando que isso iria diminuir o número total de bolsistas que têm no momento (que seriam parciais). Isso provavelmente se deve ao fato de a imensa maioria das chamadas "bolsas parciais" até hoje oferecidas pelas filantrópicas serem na verdade mensalidades com descontos de 10%, 20% ou até 30% e que, portanto, não poderiam ser contabilizadas para fins de preenchimento do critério adicional de filantropia instituído pela MP 213 (1 bolsa integral para cada 9 estudantes pagantes). Para atrair ainda mais as IES privadas, o governo oferece dois incentivos, além da isenção fiscal e previdenciária (esta última para as filantrópicas apenas). Um é a prioridade dos empréstimos do FIES (mais de R$ 800 milhões em 2004) àquelas que aderirem ao Prouni. Outro, para as IES não universitárias, é o direito de ampliar as vagas sem autorização do MEC "no limite da proporção de bolsas integrais oferecidas por curso e turno", um privilégio de que gozam só as IES universitárias. Uma justificativa ministerial para o Prouni (segundo declaração do ministro aos jornais em fevereiro de 2004) é que ele seria uma forma de criar novas vagas no ensino superior para cotistas sem nenhum investimento adicional por parte do governo, cuja renúncia fiscal, correspondente a R$ 50 milhões, seria muito inferior ao montante para gerar o mesmo número de vagas em IES públicas, estimado em R$ 350 milhões em declarações do ministro à imprensa, porém não mencionado no PL nem a MP. Seria, pois, uma justificativa puramente econômica: seria mais barato criar vagas nas privadas do que nas públicas. Outra justificativa seria a existência de uma grande ociosidade nas IES privadas, estimada em 37,5% na exposição de motivos do projeto de lei porém não mencionada na exposição da MP. Uma terceira justificativa seria, segundo a exposição de motivos do PL, separar o joio do trigo entre as filantrópicas, as quais, para continuarem gozando do título de filantropia e, pois, da isenção da contribuição previdenciária patronal, teriam de atender aos novos requisitos. Procurando se defender da crítica de que o Prouni representaria transferência de recursos públicos para as IES privadas, o ministro alega, no item 8 da exposição de motivos do PL e também na MP, que a renúncia de tributos pagos pelas não-filantrópicas (as IES com ou sem fins lucrativos) seria compensada pelo aumento da arrecadação de tributos pagos por uma minoria de filantrópicas ("o joio") que seriam levadas a alterar seu regime jurídico, com base na suposição de que essa minoria que não cumpre as exigências relativas à filantropia seria induzida a "transformar sua natureza jurídica em sociedade de fins econômicos", passando a pagar a "quota patronal para a previdência social de forma gradual, durante o prazo de cinco anos, na razão de vinte por cento do valor devido a cada ano, cumulativamente, até atingir o valor integral das contribuições devidas" (MP 213). Ou seja, se optarem pela sua transformação em "sociedade de fins econômicos", as filantrópicas poderão reter para si o patrimônio acumulado às custas de todas essas isenções públicas ao longo dos anos, infringindo, assim, a Constituição Federal de 1988, que, no inciso II do art. 213, estipula que, no caso de encerramento de suas atividades, elas teriam de destinar seu patrimônio "a outra escola comunitária, filantrópica ou confessional ou ao poder público". Alega o governo que assim estaria não só criando vagas no ensino superior para alunos carentes, sem gastar um centavo, como também recuperando "a dignidade do conceito de filantropia, já que, hoje, a falta de transparência do cálculo de gratuidade a ser aplicado em assistência social por parte das instituições de ensino superior filantrópicas, confessionais e comunitárias é tamanha que uma minoria de instituições que se valem dessa opacidade para se desincumbir dos tributos devidos sem atender a suas obrigações sociais maculam a imagem de todo um setor cuja ação é imprescindível para o desenvolvimento social do País." (PROUNI, www.mec.gov.br, 2004, item 6 da exposição de motivos do PL).
São muitas as
debilidades do Prouni. A mais grave, sobretudo num governo que alegava
defender a escola pública, é que representa a desreponsabilização do governo
federal com a expansão do ensino superior público e o incentivo à iniciativa
privada, que contou e conta ainda com muitos estímulos por parte do Poder
dito Público. Outra é que parte do pressuposto de que o estudante carente
pode ficar numa IES de pior qualidade, como é o caso das privadas de modo
geral. Em outras palavras, o estudante pobre deve se contentar com uma IES
pobre, embora o PL afirme que uma condição para a IES participar do programa
é que seja avaliada satisfatoriamente pelo SINAES. No tocante às filantrópicas, são várias as fragilidades. Por exemplo, o PL não esclarece como pretende combater a falta de transparência e os inúmeros artifícios que as 'falsas' filantrópicas praticaram e ainda praticam para burlar as exigências legais, com a cumplicidade dos próprios órgãos governamentais. Se a fiscalização das filantrópicas sempre deixou bastante a desejar, por que agora irá melhorar? O aparelho de Estado mudou? Cabe esclarecer, ainda, que as filantrópicas porventura prejudicadas pela cassação do título de filantropia poderão, através de suas entidades representativas, ajuizar Ação Direta de Inconstitucionalidade junto ao Supremo Tribunal Federal (STF), como ocorreu após a aprovação da Lei 9.732, em dezembro de 1998, que instituiu exigências mais rigorosas para as filantrópicas, suspensas por liminar do STF em 1999. Mesmo quando tiverem o seu certificado de filantropia cassado, elas poderão recorrer na 'Justiça' e enquanto isso manterão o certificado. Até lá, o governo pode ter mudado e o ministro pode ter caído. Além disso, as filantrópicas contam com aliados poderosos (deputados e senadores) no Congresso Nacional, muitos dos quais, embora provavelmente façam parte do esquema fisiológico do governo federal, irão optar por defender as filantrópicas, como fizeram na elaboração da Constituição de 1988 e em outros momentos. Também os critérios de seleção dos cotistas apresentam fragilidades. Por exemplo, numa economia em que grande parte da população vive na economia informal, sem carteira assinada, e em que muitos não declaram sua renda, será muito difícil verificar a renda familiar per capita e, portanto, fazer qualquer tipo de fiscalização. Além disso, é pouco provável que o estudante com renda familiar per capita de 1 1/2 salário mínimo (para se beneficiar da bolsa integral) consiga concluir o ensino médio. É mais provável que nem consiga terminar o ensino fundamental. Afinal, as desigualdades de renda geralmente se refletem no desempenho educacional. Outra fragilidade do Prouni é a falta de coerência entre os critérios de reserva de vagas, pois cotistas como professores da rede pública da educação básica, portadores de necessidades especiais e pessoas que se declarem negras ou índias podem ter renda familiar per capita superior a 1 1/2 ou 3 salários mínimos ou ter feito o ensino médio em escola particular. É interessante notar a sensibilidade do governo para a ociosidade das privadas, estimada em 37,5%. Como se ele tivesse que estar preocupado com o problema econômico das privadas! Com relação ao suposto custo menor de geração de vagas nas privadas do que nas públicas, é sempre bom lembrar que as públicas realizam atividades (pesquisa, atendimento médico em hospitais universitários, por exemplo) que, justamente por serem mais dispendiosas, não atraem o interesse da imensa maioria das privadas, que preferem se concentrar apenas no ensino, atividade mais econômica e industrializável. Portanto, se é verdade que o custo para criar uma vaga nas públicas é maior, é preciso ter em conta estes e muitos outros fatores, convenientemente não captado por um raciocínio puramente economicista e influenciado pela perspectiva neoliberal de contenção de gastos sociais. Mais grave, no entanto, é o Ministro não reconhecer a educação pública (em todos os níveis) como um direito da cidadania, que não deve estar sujeito nem à lógica do mercado totalmente livre, sem a ação do Estado, nem à lógica assistencialista/economicista/neoliberal do Estado, que parece inspirar a idéia de renúncia fiscal em troca de vagas para grupos "socialmente desfavorecidos" em instituições privadas, supostamente mais baratas do que as públicas. Ao contrário do slogan vazio e demagógico "Universidade para todos", essa medida não se destina a todos, sendo típica da perspectiva neoliberal de focalização dos gastos públicos em grupos supostamente mais carentes, e não de sua universalização. Também é neoliberal ao reduzir a educação e os serviços públicos apenas ao seu aspecto econômico e, pior, economicista, transferindo-a para o setor privado. Também é neoliberal por omitir o papel do Estado na oferta direta de educação. Diante disso, não podemos ter expectativa favorável da proposta de reforma universitária que o governo vai tentar aprovar a todo custo este ano (depois das eleições municipais!). 5- A loteria como futuro? Os elementos apontados acima indicam um quadro desfavorável à ampliação do financiamento público do ensino superior federal, reforçado pela idéia de se criar uma loteria para financiar as IFES, lançada pelo ministro em junho e que, a exemplo de tantas outras, não constava do programa de governo nem do relatório do GT Interministerial. A imaginação criadora do Ministro é sintomática. Pode indicar que ele não espera aumentar os recursos para as IFES e que tal financiamento será uma loteria no sentido de depender da 'sorte' (em outras palavras, da "equipe econômica") e no sentido de que numa loteria as chances de ganhar são sempre ínfimas, pois a imensa maioria contribui para o enriquecimento de um só ou de pouquíssimos. Não sei se o Ministro estava no divã do psicanalista quando falou da idéia de loteria, mas seguramente deixou escapar uma idéia que sintetiza o seu pensamento/sentimento oculto sobre o financiamento das IFES, que vêm perdendo, assim como os programas sociais como um todo, para os grandes ganhadores do prêmio da loteria, que são o grande capital nacional e internacional, que compraram o bilhete vendido por Lula, Palocci e companhia.
Referências bibliográficas
* Professor da Faculdade de Educação da Universidade Federal Fluminense (UFF). |