Agências – Autonomia de fachada
 

A crise demonstrou que as agências prestam pouca satisfação ao poder político e
se rendem aos setores privados
 

Há um pedaço do Estado brasileiro imune a qualquer controle republicano. O presidente, eleito pelo voto da maioria, tem limitado ou nenhum poder de intervenção. Os congressistas não podem, em caso de urgência, convocar os agentes públicos responsáveis para prestar contas. No máximo, conseguem convidá-los a comparecer às comissões. Aos convidados, cabe definir dia e hora mais convenientes. Em tese, isso deveria preservar essa porção do poder público, formada pelas agências reguladoras, o Banco Central e a Comissão de Valores Imobiliários (CVM), das “ingerências políticas”. O que se vê, no entanto, é algo tão ou mais grave aos avanços democráticos: a submissão quase irrestrita dessas instituições a interesses privados.

O acidente em Congonhas, e os elementos que de certa forma o ligam à crise vivida pela aviação brasileira, expuseram de maneira exemplar os “riscos” da independência irrestrita dessas instituições e da falta de uma regra geral que permita, entre outras coisas, algum tipo de controle externo. Riscos, aliás, que haviam sido expostos em 2001, com o apagão energético.

O assunto já dividiu de forma mais vigorosa governo e oposição, mas, desde a ida do presidente da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), Milton Zuanazzi, ao Congresso, em 25 de julho, cresce entre os parlamentares a concordância sobre a necessidade de se alterar as regras. Zuanazzi respondeu com desdém às indagações dos congressistas e, nos dias posteriores, deixou claro que não pretende renunciar ao cargo, apesar dos sinais de ser este o desejo do Palácio do Planalto.

O ponto de partida da discussão é o Projeto de Lei 3.337/04, que cria um marco regulatório para as agências. Hoje, cada uma segue as próprias regras. Duas medidas provisórias trancam a pauta da Câmara no momento, mas o relator do projeto, deputado Leonardo Picciani (PMDB-RJ), acredita na votação nas próximas semanas. “Ainda há divergências, mas a expectativa é de que o projeto seja o próximo da fila. Há pressa. No setor aéreo, por exemplo, vimos claramente que não há sinais de se apresentar uma solução para a crise”, avalia Picciani.

Na quinta-feira 2, durante a reunião do conselho político, Lula reclamou da autonomia das agências. Citou especificamente a Agência Nacional do Petróleo (ANP), que, segundo o presidente, conduz leilões de concessão de exploração de petróleo à revelia dos interesses do País. Também criticou a Anac de Zuanazzi.

O projeto em tramitação no Congresso prevê uma unicidade para o tratamento das agências. Hoje, elas não têm muito em comum, além dos salários (10.748,43 reais para o diretor-presidente), dos mandatos irrevogáveis e da aprovação do colegiado pelo presidente da República e pelo Senado. No mais, são poucas as afinidades, como a ligação direta a algum ministério (é o caso da Agência Nacional das Águas – ANA – e o Ministério do Meio Ambiente). Um dos pontos que deve constar da nova regulamentação é a atribuição aos ministérios, e não às agências, da concessão de outorgas de serviços públicos. Também se espera que as agências passem a seguir contratos de gestão. Assim, terão de cumprir metas de desempenho. Do contrário, as verbas não seriam liberadas.

Para Fausto Pereira dos Santos, presidente da Agência Nacional de Saúde Suplementar (responsável pelos planos de saúde), a regulamentação pode ser uma forma de cobrar resultados dos conselhos à frente das agências. O método já é usado na ANS, que presta contas diretamente ao Ministério da Saúde. Atualmente, a fiscalização das agências cabe ao Tribunal de Contas da União e à Controladoria-Geral da União, mas ambos cuidam apenas de checar os gastos, sem entrar no mérito do desempenho técnico das instituições.

José Machado, da ANA, concorda com a criação de regras únicas, mas defende: “É preciso deixar mais claro como vamos suprir as necessidades orçamentárias. A regulamentação pode ser uma forma de se implementar uma verdadeira gestão nas agências”. Haroldo Borges Rodrigues Lima, da Agência Nacional do Petróleo, Gás e Biocombustíveis (ANP), vai além. Para ele, a autonomia orçamentária é mais uma ferramenta para evitar que os funcionários fiquem expostos à cooptação pela iniciativa privada.

Segundo o deputado Picciani, a proposta inicial da Casa Civil para a lei das agências tinha “um viés estatizante”. Parlamentares e investidores defendiam posição contrária. No segundo mandato, Lula ficou mais flexível. “Muita coisa mudou desde a criação das primeiras agências. Naquela época era necessário um modelo para garantir as privatizações. Hoje, o papel é outro. O problema é que no meio do caminho elas perderam parte da legitimidade. Temos de nos preocupar em criar condições para evitar que uma série de ações, tanto de concessionárias como de consumidores, deságüe no Judiciário”, avalia o relator do projeto.

Paulo Pacini, advogado do Instituto de Defesa do Consumidor (Idec), é taxativo quanto ao desempenho da agência que deveria regular os serviços aéreos no País: “Em vez de evitar que os passageiros sejam lesados de alguma forma, até agora a Anac não fez absolutamente nada. Foram mais de 500 processos administrativos e nenhuma multa cobrada. Cadê o papel de coordenação das informações e dos agentes do setor? Ela simplesmente não cumpre a função institucional”.

Inspiradas no modelo norte-americano, as agências surgiram na segunda metade década de 90, após a onda de privatizações no governo Fernando Henrique Cardoso. Criadas às pressas, nem de longe respeitam o arcabouço original. Segundo Alvaro Augusto Pereira Mesquita, especialista em Direito Legislativo, o nascimento das agências nos Estados Unidos, em 1887, foi exatamente um contraponto ao liberalismo, para enfrentar os monopólios e a concorrência desleal, sobretudo em razão da expansão das ferrovias.

Em 1933, a partir do governo de Franklin Delano Roosevelt, adepto ferrenho do pensamento keynesiano, houve a proliferação das agências. O objetivo era proteger o consumidor de controles monopolistas e da concorrência desleal em diversos mercados. No Brasil, em muitos casos, ocorreu o inverso. Na aviação, por exemplo, o aparelho de Estado não só permitiu como estimulou a concentração nas mãos de duas empresas, TAM e GOL.

Mais importante, contudo, é que a Constituição de 1988, no artigo 84, inciso 2, é clara: “Compete privativamente ao presidente da República exercer, com o auxílio dos ministros de Estado, a direção superior da administração federal”. Ou seja, é inconstitucional a independência formal e total das agências, pois ao presidente cabe formular as políticas de Estado e de governo.

Os brados do mercado pela segurança jurídica são o mais bem-acabado retrato de lobby escancarado. A discussão de independência, como ocorre na Europa, tem outro foco: é primordial que exista em relação aos setores que regula, para evitar a cooptação. Ao mercado, interessa a descentralização e a pulverização das responsabilidades, para que aprisione o governo e tenha mais condições de controlar o ambiente econômico no qual atua.

O procurador de Justiça do estado de Minas Gerais, Paulo Calmon Nogueira da Gama, diz que a questão das agências reguladoras no País é de gênese: já nasceram sob inspiração da tecnocracia econômica, em detrimento da proteção social. Ele lembra, por exemplo, que a Agência Nacional do Petróleo foi instalada sem estrutura adequada em 1998, porque o processo de abertura do setor de petróleo foi feito de afogadilho.

“Não discuto o monopólio da Petrobras e sim o fato que, de uma hora para outra, houve a liberação dos preços e da distribuição. O que aconteceu? Havia apenas 50 fiscais para vigiar 30 mil postos de gasolina, centenas de distribuidoras e milhares de carretas”, afirma. Segundo a avaliação do procurador, não raro as agências, e até o próprio governo, zelam pela saúde financeira dos exploradores das atividades privatizadas, isentando-as do “risco do negócio, de modo a garantir a lucratividade e a socialização de seus eventuais prejuízos”. Preocupam-se mais com o equilíbrio econômico-financeiro das empresas do que em garantir a competição.

Gama relembra dois embates que teve, nos quais as agências fizeram prevalecer o interesse dos setores regulados. O primeiro ocorreu durante o apagão elétrico, em 2001. Havia uma determinação do governo federal de sobretaxar e cortar a luz dos consumidores que não atingissem as metas de racionamento. “Toda sanção precisa ser notificada, o que não ocorria”, diz. Respaldada pela Justiça mineira, a Cemig negou-se a realizar os cortes.

A Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), que deveria defender o consumidor, entrou no processo como parte afetada e conseguiu levar o caso para o Supremo Tribunal Federal (STF), com o apoio do então ministro de Minas e Energia, José Jorge, do PFL de Pernambuco. Gama e os consumidores mineiros foram derrotados.

Mais um exemplo: em 2005, órgãos de defesa do consumidor consideraram ser ilegal a cobrança do ponto adicional de tevês a cabo. A Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e a Associação Brasileira de TV por Assinatura (ABTA) subsidiaram o parecer de Gilberto Carlos Leifert, do Conselho de Comunicação Social (braço consultivo do Senado), que devolveu à Anatel a responsabilidade pela decisão. Leifert já era diretor de Relações com o Mercado da Rede Globo e, previsivelmente, o ponto adicional é cobrado até hoje. Observação: a Globo é dona da NET.

Isso sem contar o privilégio direto aos clientes corporativos, que vigorou até 2004. De 1995 a 1999, a tarifa básica residencial custava 0,66 real. Hoje, o valor gira ao redor de 40 reais, um aumento de quase 6.000%. Isso ocorreu porque, com a privatização do Sistema Telebrás, ficou acordado com os investidores estrangeiros que o preço dos serviços telefônicos seria corrigido pelo IGP-DI, um índice que capta principalmente as variações do câmbio.

Com a explosão do dólar na crise de 1999 e às vésperas da eleição do presidente Lula, em 2002, as empresas agraciaram o setor empresarial com aumentos pequenos de tarifas nos horários comerciais, e concentraram o grosso dos reajustes na tarifa básica. Isso prejudicou a parte com menor poder de pressão e barganha.

Pedro Nicolau Moura Sacco, procurador do Ministério Público Federal do Distrito Federal, também cita alguns casos em que nitidamente o poder econômico teve mais força na hora de fazer prevalecer seus interesses. Segundo ele, uma resolução da Anatel, de 2006, uniformizou os serviços públicos para a oferta de produtos de telefonia fixa. A regra parecia cair como uma luva para a Telefônica, de São Paulo, que rapidamente ignorou os contratos de uma promoção de três anos atrás que concedia, por exemplo, ligações para o interior do estado ao mesmo valor de chamadas locais. “As corporações são extremamente ricas e as agências aplicam advertências ou multas irrisórias. Se houvesse a disposição das agências de aplicar o Código de Defesa do Consumidor, não seriam necessárias tantas ações ou termos de ajuste de conduta (TAC)”, observa o procurador.

A Agência Nacional de Transporte Terrestre (ANTT) também já mostrou mais afinidade com os concessionários do que com os consumidores. Um trecho da Rodovia Dutra (que liga o estado do Rio de Janeiro a São Paulo) corta ao meio Resende (RJ) e ali foi instalado um pedágio. Se os moradores da cidade quisessem ir de um lado a outro, teriam de pagar a tarifa. As entidades de defesa do consumidor pleitearam que os veículos com placa de Resende fossem isentos e venceram em todas as instâncias estaduais. A ANTT deu assistência à concessionária da rodovia e conseguiu levar a discussão à Justiça Federal, onde a ação tramita. A direção da agência, procurada por CartaCapital, não comentou o caso.

“As agências têm procurado dar transparência, mas insistem na posição de juízes e que por isso devem ser imparciais. Como? O consumidor é hiposuficiente tecnicamente, não tem conhecimento ou recursos financeiros para entrar numa disputa de igual para igual como as empresas. A disparidade é grande e as agências não podem tratar com igualdade”, critica Alexandre Gavronsky, procurador do Ministério Público Federal de São Paulo.

Outra agência, a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), a suposta xerife do mercado de capitais, tem um caso sério de revolving doors, o entra-e-sai da diretoria de advogados de grandes escritórios especializados em causas societárias, grande parte com raízes no Rio de Janeiro, onde fica a sede da CVM.

O ex-presidente da autarquia Luiz Cantidiano é sócio da Motta, Fernandes Rocha Advogados. O presidente recém-saído, Marcelo Trindade, atuava pela Tozzini Freire Advogados. A ex-diretora Norma Parente fora anteriormente parte do staff do Carvalhosa e Eizirik Advogados. Houve períodos em que processos contra, por exemplo, o Banco Opportunity, simplesmente não andavam porque os diretores eram obrigados a se declarar impedidos por terem, no passado, advogado para o banqueiro Daniel Dantas.

O diretor Sergio Eduardo Weguelin afastou-se do cargo, em setembro de 2006, por acusações de vazamento de informações sobre a Telemar. O diretor havia trocado e-mails com um investidor estrangeiro, dizendo que a CVM estudava divulgar um parecer sobre a oferta pública de troca de ações preferenciais por ordinárias. Quem soube da informação lucrou até 18% com operações especulativas. A Comissão de Sindicância da instituição, contudo, em maio deste ano, concluiu não terem “sido constatados indícios de falta disciplinar por parte do diretor da CVM”. E o caso foi arquivado. Durante o afastamento, Weguelin recebeu o salário normalmente. Também foi visto, por diversas vezes na sede do órgão, em companhia do advogado Cantidiano. Por ocasião do retorno à instituição, o diretor escreveu uma longa carta de esclarecimento. Disse ter respondido ao e-mail do investidor por não poder se furtar às suas atribuições e o fez em “termos neutros”.

O Banco Central tem se mostrado outro palco para a mistura entre os interesses público e privado. A mais recente novidade é que o ex-diretor de Política Monetária Afonso Bevilaqua, cumprida a miniquarentena de quatro meses, vai retornar ao mercado financeiro. Emprestará sua experiência a Daniel Dantas, que havia sido seu empregador antes da meteórica passagem pelo BC.

A instituição mantém, ainda, a prática de realização de reuniões trimestrais secretas entre os integrantes do Comitê de Política Monetária (Copom) e executivos do mercado financeiro, para a discussão de cenários econômicos. A portas fechadas. Outro exemplo: a liberalização cambial, ocorrida desde o início da década, foi idealizada justamente por aqueles que, hoje, usufruem das normas, por terem voltado para a iniciativa privada com régios salários ou com negócios de sucesso (leia “A roda da fortuna”, edição 452).

Exemplos não faltam para mostrar que as agências nem sempre conseguem ter um papel equilibrado. Desde 1998 o Brasil conta com uma lei para regulamentar os planos de saúde e a ANS é responsável por fiscalizar o setor. De acordo com Daniela Trettel, advogada do Idec e integrante do Conselho Nacional de Saúde, falta imparcialidade. “A ANS insiste que a lei só serve para os planos individuais, e não para os coletivos, correspondentes a cerca de 70% do total do mercado. A alegação é que eles têm mais poder de fogo para negociar reajustes. Mas e os casos em que os planos são para associações de bairro ou microempresas? Como é possível achar que esses pequenos grupos têm como negociar em pé de igualdade com as operadoras?”, provoca Daniela.

Para Murilo Ramos, professor da Faculdade de Comunicação da Universidade de Brasília (UnB) e sócio da Ecco Consultoria em Comunicação, desqualificar sumariamente as agências não leva adiante uma discussão que considera mais relevante: como aperfeiçoá-las. Segundo ele, pela própria assimetria de poder econômico e de informações, há uma tendência de o setor privado capturar as autarquias, ou seja, fazer prevalecer os seus interesses.

“A sociedade precisa de entes reguladores”, afirma. Para avançar no atual modelo, Ramos diz que o Estado precisaria se reequipar, “conseguir reter servidores públicos qualificados, bem preparados e proporcionar uma boa remuneração”. O ideal, e isso deveria ser perseguido, seria “manter o equilíbrio entre o governo, as empresas e o consumidor”, diz. Não é o que se viu antes. Não é o que se vê agora.

Fonte: Carta Capital, Márcia Pinheiro e Paula Pacheco, edição 456.

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